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胜诉率不到10,法律20年后首修改

时间:2019-12-04 02:33

“民告官”想赢官司有多难?据报道,2010年~2014年5年间,我国行政诉讼的胜诉率不到10%。

十二届全国人大常委会第六次会议定于今日至12月28日在京举行。除了审议国务院关于提请废止《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》的议案、关于提请审议关于调整完善生育政策的决议草案,本次会议的另一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案。这也是行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次启动大修。 专家表示,行政诉讼法颁布之初,因其首次将“民告官”作为一种法律制度确定下来,曾被认为是巨大突破。然而这部法律实施23年以来,“民告官”之路走得并不顺畅,行政诉讼法在受案范围、管辖、审理程序等方面颇存争议,实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。 “民告官”多因拆迁 著名律师袁裕来先后代理了数千件行政诉讼案件,据他介绍,这些案件绝大部分与征地、拆迁有关。 1987年,浙江省苍南县农民包郑照因为房屋被强拆,将苍南县政府告上法庭,成为“民告官第一人”。两年后,行政诉讼法在七届全国人大二次会议上获得通过,1990年10月1日起施行,23年来从未有过修改。 “它改变了长久以来人们‘官贵民贱’的观念,使得老百姓和政府能够坐在同一个法庭的两端,来接受法院的裁判。”对于这部法律的出台,中国政法大学副校长马怀德曾给出这样的评价。行政诉讼法给予“民告官”以法律依据,越来越多的公民、法人、社会组织开始通过行政诉讼来维护权益,向政府“讨公道”。 然而,20多年来,行政诉讼制度的运转也出现一些问题。 公开数据显示,自1990年行政诉讼法实施至2012年,全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万余件,年均83168件。 学者刘行日前在《法制日报》撰文指出,目前全国法院行政案件年受案量在12万件左右,“相对于全国数以万计的行政机关,不计其数的执法活动,每年区区12万件可谓九牛一毛都不到。这与民众表达诉求的强烈愿望,以及政府依法行政水平的实际现状都明显不相称。行政诉讼告状难已成为社会公众普遍反映强烈的问题之一,在法院各类型案件中表现最为突出。” 浙江之星律师事务所主任袁裕来在坊间有着“行政诉讼第一人”之称,2000年以来,袁裕来先后代理了数千件行政案件,告过260多个行政机关。 “这些行政诉讼案件绝大部分与征地、拆迁有关。”袁裕来说,十多年来,他的被告从基层政府一直到国家部委,“在浙江,几乎没有哪个地方政府没有被我告过。” 尽管代理的多个重大案件胜诉,但袁裕来深感行政诉讼不易,“很难,非常难!” 原告胜诉不到一成 专家表示,我国行政诉讼审判效果和质量不容乐观,“究其原因,就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预”。 在现实中,行政诉讼被公认有三大难:立案难、审理难、执行难。 “起诉书递上去,有的法院根本不收,不立案。”袁裕来说,法院往往不会给出任何理由,就是不予立案。不能立案,就意味着无法进入司法程序。 2009年,北京一名律师在半年内代理了4起行政诉讼,但全都未能立案,“上海某区法院立案庭法官说,‘被告区政府的意见是让你们冷静一下,所以我们不立案’。”这样的理由让他哭笑不得。 据了解,一些地方法院对以本地区行政部门为被告的行政诉讼案件往往不予受理,即使行政相对人的起诉符合行政诉讼法规定的受案条件,由于担心自身利益受到影响,司法机关也会设置各种障碍,或久拖不决。 中国政法大学副校长 马怀德此前在接受媒体采访时披露,我国行政诉讼案件原告胜诉率不到10%,审判效果和质量不容乐观,“究其原因,就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预。” 袁裕来表示,现阶段,作为审判机关的法院,其人、财、物等资源要素均受制于当地同级行政机关,政府和法院有着千丝万缕的联系。 作为对司法权独立性的探索,浙江台州法院系统曾试点“异地交叉管辖”,旨在“让法官在没有任何行政压力的前提下公正地判决案件”。 统计数据显示,异地管辖制度在浙江台州实施一年后,行政诉讼案件中政府的败诉率从13.1%上升到62.5%。最高人民法院对此予以肯定,此后,指定管辖、异地审理等改革措施在各地法院得到推广。 “随着社会经济结构的变化、法治环境的变化以及诉讼制度本身的发展,现行行政诉讼制度的有些规定不适应,有些规定不完善。”早在2011年,中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年就撰文指出,行政诉讼法已经到了非修改不可的地步。 “红头文件”难起诉 县政府发文要求“没有初中毕业证,不能办理结婚证”。类似“红头文件”侵犯公民权益并非个案。 据了解,我国在制定行政诉讼法时,出于多方面考虑,对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。 根据行政诉讼法规定,对于政府发布的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等,被视为抽象行政行为,是不可以起诉的。但在实际上,一些政府部门以规范性文件侵犯公民权益的事情时有发生。 2007年,福建省平和县下发了一个备受争议的“红头文件”:没有初中毕业证,不能办理结婚证。尽管该文件后被废止,但根据我国现行行政诉讼法的规定,老百姓对这样荒唐的“红头文件”,并不能提起行政诉讼。 “目前,行政诉讼法规定的受案范围,局限于行政相对人受到人身权、财产权方面的侵害。”北京大学宪法与行政法中心主任姜明安说,受案范围狭窄,使得行政相对人的合法权利受到侵害后得不到救济,诸多方面的权利保护处于真空状态。 “要有效阻止‘红头文件’滥发现象,必须修改行政诉讼法,让老百姓能起诉政府的‘红头文件’,接受司法审查。”姜明安表示,把“红头文件”纳入行政诉讼受案范围,是必要的。 马怀德也曾发表文章称,20多年前制定行政诉讼法时,并没有意识到“红头文件”可能成为侵犯公民、法人或其他组织合法权利的载体和形式,而且当时认为很多“红头文件”是行政执法的依据,也不宜纳入诉讼范围。 “现在看来,中国法制建设经过20多年突飞猛进的发展,特别是行政机关依法行政意识的增强,行政机关的具体行政行为已经基本上受到各方面法律的约束。”马怀德主张,应尽快建立对抽象行政行为可以提起诉讼的制度,以此来约束“红头文件”。 赢了官司执行仍难 专家分析,行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的,主要是司法体制的原因。 作为一个行政诉讼方面的“实干家”,袁裕来自称从来不把胜诉当作目的。他知道,即使千辛万苦立了案,法院判决起诉方胜诉,也可能遭遇执行方面的难题。对付执行难,袁裕来有自己的绝招,“我会在博客、微博上公开法院的判决,媒体一关注一曝光,法院和败诉的行政机关就吃不消了。” 但是其他“民告官”案件中的“民”,大多没有袁裕来的影响力。由于法院缺乏强制执行手段,很多时候原告即使赢了官司,也难以从政府那里讨回公道。 马怀德表示,形成行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的,有被执行行政机关的原因,也有执行机关的原因。但主要是司法体制的原因,总的来说,可以总结为三个方面:被执行组织没有履行能力、部分行政机关无视法院权威、我国现行司法权力较难有效制约行政权。而司法权力难以有效制约行政权,是因为法院的自身权威、独立性以及法官的独立性均不够。 尽管现行的指定管辖、异地审理等措施有利于增加司法机关独立性,但在业内专家看来,变更管辖权增加了诉讼成本,过大的跨度也不利于当事人的权益和审理后的执行,“其作用不可过高估计”。中国政法大学法学院副院长何兵指出,要从根本上解决问题,还必须修订行政诉讼法之外的相关法律,真正从制度上给予司法机关独立性,保证司法不受行政干预。 ■行政诉讼法大事记 ◎1989年4月4日,全国人大通过行政诉讼法,该法于1990年10月1日起施行。 ◎1991年6月11日,最高人民法院发布司法解释,分别就行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等12方面问题作出规定。 ◎1997年4月29日,最高人民法院发布司法解释,就行政赔偿案件的受案范围、管辖、诉讼当事人、起诉与受理、审理与判决、执行与期间、其他等7个方面问题作出规定。 ◎行政诉讼法出台后,10多年里催生了4部规范行政权行使的法律:1994年5月12日,《中华人民共和国国家赔偿法》公布,进一步保障公民的人身权利和财产权利、促进国家机关及其工作人员依法行使职权;1996年3月17日,《中华人民共和国行政处罚法》通过,该法就行政处罚的程序作了比较详细的规定,是行政处罚的基本法律;1999年4月29日,《中华人民共和国行政复议法》通过,该法对行政复议的范围、程序等作了全面规定;2003年8月27日,第十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》,该法就行政许可的基本原则、范围和程序作了详细规定。 ◎今年1月,最高人民法院在全国法院试行行政案件相对集中的管辖制度。 原标题:行政诉讼法施行23年首次大修

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一则为广东一男子状告其原雇主——当地一家事业单位涉嫌艾滋病歧视获胜诉,这是我国第一起用人单位以劳动者感染艾滋病病毒为由侵犯劳动者权益而败诉的案件。另一则是村民状告政府行政不作为,广东开平市长出庭应诉,据媒体报道,这是该市所在的江门地区首例县级市长出庭应诉的行政案件。新行政诉讼法用案件登记制取代了过去的案件受理制,立案门槛降低带来了行政诉讼案件的大幅度增加,基本上解决了“立案难”的问题。法律规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,使得行政机关负责人出庭应诉数量明显增长。而且行政诉讼案件的上诉率和申请再审率也是最高的,全国一审民事案件上诉率为20%左右,而同期行政案件上诉率接近80%,个别省份高达90%以上。

就此来看,辽宁鞍山市铁东区的廉明哲是幸运的。他去年4月把铁东区政府告上法庭,并在同年9月的一审中胜诉,成为为数不多的胜诉者之一。

“民告官”法律20年后首修改 拒不履行判决官员可拘留

法治;行政案件;行政诉讼法;出庭应诉;民告官;艾滋病;败诉;司法;歧视;合法权益

只不过,这场来之不易的胜诉并没有改变什么。判决结束后,在没有上诉的情况下,铁东区政府对判决结果不回应、不执行。在与政府的角力中,廉明哲依旧在失败者的位置上原地踏步。

行诉法拟大修:政府不执行判决可拘留官员

作者:田思源,系清华大学法学院教授、博士生导师

看起来,铁东区政府对这场5个月的诉讼的态度,就像“过家家”。法槌落下,起身走人,游戏结束。

作为一部被称为“民告官”的法律,行政诉讼法在颁布实施20多年之后面临首次大修。23日,行政诉讼法修正案草案提请全国人大常委会审议。专家表示,行政诉讼法的修改对于排除我国目前“民告官”的种种法律障碍和困难,保障官民争议解决法律渠道的顺畅将发挥重要作用。

近来,两起关于“民告官”案件引起社会关注。一则为广东一男子状告其原雇主——当地一家事业单位涉嫌艾滋病歧视获胜诉,这是我国第一起用人单位以劳动者感染艾滋病病毒为由侵犯劳动者权益而败诉的案件。另一则是村民状告政府行政不作为,广东开平市长出庭应诉,据媒体报道,这是该市所在的江门地区首例县级市长出庭应诉的行政案件。

这场官司,是因铁东区政府对廉明哲提交的政府信息公开申请迟迟不作答复而起。去年3月,廉明哲自家楼房所占地块被拆迁,他随后向铁东区政府提交信息公开申请,希望公开此地块拆迁补偿专项资金的额度、使用及流向等情况。

行政机关不得干预、阻碍法院立案

针对群众反映强烈的行政诉讼“立案难、审理难、执行难”等突出问题,2014年,作为“民告官”法律依据的行政诉讼法迎来首次大修,并于2015年5月1日起实施。新行政诉讼法实施一年多来成效如何?笔者认为,以上两起案件,是一个不错的观察切口。

可申请就像石沉大海,没有得到半点回音。也就是从这时开始,老廉跟铁东区政府的“冷漠脸”较上了劲。

2013年9月,河南一家酒店的职工向法院提起行政诉讼,希望通过法律途径向当地工商行政部门讨要个说法。而法院却以“领导说不立案”为由让他们吃了闭门羹。

“民告官不见官”“民告官难见官”曾是司法症结,但现在,从受教育平等权到就业平等权、从乙肝歧视到艾滋病歧视,通过不断的反歧视抗争,公民在维护自身合法权益、实现权利平等方面所做的努力推动着国家法治的进步。上述两则报道,是全面依法治国背景下法治建设和司法公正的时代缩影,体现了行政权对司法权的敬畏,对公民权利的尊重。

公民申请政府信息公开,是行使正当的知情权。2008年5月实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定:“行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。”

当前,我国行政诉讼面临“立案难、审理难、执行难”的问题,“立案难”,须着力破解。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷,行政机关不愿当被告,法院不愿受理,导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道,在一些地方出现了“信访不信法”的情况。

新行政诉讼法用案件登记制取代了过去的案件受理制,立案门槛降低带来了行政诉讼案件的大幅度增加,基本上解决了“立案难”的问题。法律规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,使得行政机关负责人出庭应诉数量明显增长。

这一次,铁东区政府的“冷漠”,不仅是“不作为”,也是公然的违法行为。

为畅通行政诉讼的入口,修正案草案开宗明义首次增加规定,明确法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。

当然,也必须清醒地看到,案件数量的增多并不意味着原告胜诉率和被告败诉率的必然提高。据报道,行政诉讼法修改前,被告败诉率在10%以下,有一些省份甚至只有2%,大大低于10年前30%左右的被告败诉率。而且行政诉讼案件的上诉率和申请再审率也是最高的,全国一审民事案件上诉率为20%左右,而同期行政案件上诉率接近80%,个别省份高达90%以上。全国法院行政案件申诉率为8.5%,分别是刑事案件和民事案件申诉率的6倍和6.3倍。同时,在行政机关负责人出庭应诉上,也仍然存在着冷热不均的情况,在整体案件中比例仍然偏低。

因为缺失监督途径和惩戒方式,久而久之,权力就会任性起来,养成了“我不理你,你又如何”的傲慢态度。这种傲慢不仅侵害公民的权利,也损害了政府的公信力。有些时候,也容易让人联想到政府是否也参与了其中的利益划分。

“实践中,行政机关干预、阻碍法院受理行政案件的情况较多,特别是对涉及房屋拆迁、土地征收等案件的起诉。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安指出,由于时代的局限,行政诉讼法当时确立的规则、制度以及理念与我国当下民主法治和改革发展的现实多有不适应之处,引发种种弊端。

“民告官”是一个国家法治环境和司法公正的体现。民敢不敢告官,政府是不是充分尊重司法,审判权能不能独立公正地行使,折射的是国家治理是否能够真正实现从人治到法治的转变。法治建设不可能一蹴而就,我们应当做好长期奋斗的准备,通过法治政府建设的不懈努力,不断提高政府的法治思维能力和依法行政水平,践行执政为民宗旨;通过司法改革进一步强化司法在国家法治保障体系中的作用,化解矛盾,维护稳定,保障民众合法权益。唯有充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度的积极作用,“民告官能见官”才能成为常态;也唯有“民告官”能够纠正行政违法,才能让民众看到胜诉的希望,使人民群众在每一个行政诉讼案件中都能感受到公平正义。

行政诉讼就是限制公权力的一种有效方式。尤其是2015年立案登记制改革和新的《行政诉讼法》实施后,过去行政诉讼立案难、判决难的问题有了很大改善。立案登记制度仅仅实施一个月,民告官立案数量同比就增长了221%。

针对“立案难”,修正案草案强化了法院受理程序约束,增加规定:人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记,并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。修正案草案还明确了法院的相应责任,增加规定:不接收起诉状的,当事人可向上级法院投诉,上级法院应责令改正,并对责任人员依法给予处分。

(作者:田思源,系清华大学法学院教授、博士生导师)

虽然新的法律扼住了地方政府伸向司法权的手,但因为长期受到行政权的干预,在地方的权力版图中,司法权的地位仍然尴尬。

“此次法律修改明确了公正司法、监督行政的原则和宗旨,明确了行政诉讼应有的要义,使其回归法律本位,是这次修改的一个亮点。”北京大学法学院教授沈岿说。

换句话说,新的《行政诉讼法》虽然进一步保证了司法权的独立,却无法保证行政权对司法权应有的尊敬。

扩大受案范围,可口头起诉

就在廉明哲把铁东区政府告上法庭的前一个月,贵州省副省长陈鸣明坐上了贵阳市中院的被告席,代表省政府应诉,坐在他对面的是一位农民。

出于多方面考虑,我国在制定行政诉讼法时,对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。

行政长官出庭应诉,不管是不是“作秀”,至少传递出了一种放下姿态、尊重法律、寻求平等的态度。

姜明安介绍,许多行政行为,如抽象行政行为,内部行政行为,涉及公民政治权利、劳动权、受教育权等行政行为,即使侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,因现行行政诉讼法明确将其排除在行政诉讼受案范围之外或未将其明确列入行政诉讼受案范围之内,受害人也不能向法院提起行政诉讼。

在廉明哲的案子中,铁东区政府的姿态却是:败诉后本该在15个工作日内作出信息公开的答复,但4个月过去了,不仅对廉明哲的知情权不屑一顾,对法院的判决也置若罔闻,仍然无动于衷。

为进一步保障当事人起诉权,修正案草案进一步扩大了行政诉讼案件的受案范围。将涉及土地等自然资源所有权或者使用权,农村土地承包经营权,支付最低生活保障待遇等官民纠纷,纳入行政诉讼受案范围。

事实上,我国《行政诉讼法》第65条第3款明确规定,行政机关拒绝履行判决、裁定的,第一审人民法院可以采取罚款、向上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议等措施。

“扩大受案范围是总体趋势。”中国政法大学教授王敬波认为,草案进一步明确列举具体行政行为的情形,可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。

铁东区政府拒不执行判决,法院理应强制执行。可法院仍拿不出挑战行政机关的魄力,这有待于司法人员冲破地方保护主义和权力壁垒,也需要进一步完善强制执行措施的立法保障。

“但由于目前的受案范围只限于受理侵害人身权、财产权的情形,公民、法人和其他组织的参与权、知情权等权利无法获得保护。行政合同、给付行政等新型的行政行为也没有列举全面,造成受理和审理的障碍。”王敬波建议将行政争议都纳入行政诉讼范围,以行政行为或者行政争议作为受案标准。

判决独立了,但“执行”难仍然是对司法权威的一种伤害。公民用法律解决与政府的纠纷理应得到鼓励,但赢了官司的廉明哲却像是赢了一场笑话。对法律的失望很容易将人逼到上访,让一个本来相信法治的公民,重新走上寻求人治的老路。

为方便当事人行使诉权,修正案草案还明确了可以“口头起诉”:起诉应当向法院递交起诉状,书写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由法院记入笔录,出具注明日期的书面凭证,并告知对方当事人。

“很多文化程度不高的老百姓更希望采用口头方式起诉。这种做法在实践中操作性较强。但不论是口头还是书面,起诉都要符合条件,如有明确被告、基本事实等。”沈岿说。

异地管辖,减少行政机关干预审判

今年6月3日,山东枣庄市市中区人民法院开庭审理了一起23名村民共同诉某人民政府不履行信息公开法定职责的行政诉讼案件。这是山东省开展行政诉讼案件集中管辖试点工作以来,首起异地审理的行政诉讼案件。

现行行政诉讼法规定,基层人民法院管辖第一审行政案件。为了解决行政案件审理难问题,减少地方政府对行政审判的干预,修正案草案增加了规定:一是高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,由中级法院管辖。

王敬波认为,现行行政诉讼法关于级别管辖、地域管辖等一般标准的规定,不同程度地沿袭了民事诉讼管辖的规定。然而,行政诉讼与民事诉讼在诸多方面存在着差异,司法行政化、地方化对行政诉讼的影响很大,影响了行政审判权的公正行使。

“这一修改,对于行政审判摆脱地方干预,实现独立行使行政审判权具有重要意义。”姜明安在肯定修改的同时还指出,仅有这一举措是不可能完全解决地方干预问题的,还必须进行司法机关人财物管理体制的改革以及法官制度的改革。

还有专家指出,目前绝大多数基层法院审理的行政案件比较少。建议将基层法院行政案件一审管辖权交给中级人民法院管辖。这样一方面可以更好能摆脱地方行政机关的干预、影响,另一方面能集中审判力量去审理案件。

不执行法院判决,可拘留行政官员

对老百姓来说,告官难,打赢了官司,执行更难。当前行政机关不执行法院判决的问题较为突出。

“相对人好不容易把官司打赢了,法院判决撤销违法行政行为,或者责令行政机关履行法定职责,赔偿相对人损失等,行政机关就是不执行判决,相对人虽然胜诉,但其耗费大量时间、财力从法院获得的一纸判决书只是一张无法兑现的空头支票。”姜明安坦言。

针对执行难,修正案草案增加规定:拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。

“这一规定对于促进执行还是比较有力的,虽然有‘社会影响恶劣’的限制,实践中可能会慎重使用这个手段,但是拘留还是有一定威慑力的。”王敬波说。

姜明安认为,因为拘留涉及公民人身自由,适用一定要非常慎重,能够采取其他措施保证执行的就尽量不要适用拘留。因此仅限于“社会影响恶劣的”情形也是适当的。

“总之,现行行政诉讼法中许多规定过时、不合理,不适应现代市场经济和民主政治发展的需要,其修改势所必须,势所必然。”姜明安强调。(新华网记者霍小光、陈菲、杨维汉、史竞男)

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