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确立侵权损害赔偿,公共信息公开与隐私权的法律是怎样的

时间:2020-01-06 12:52

中新网客户端北京4月21日电21日在北京发布的一则报告强调,为完善个人数据保护,应尽快出台个人信息保护法,并将行政复议、行政诉讼与行政赔偿等行政法救济方式扩展到个人数据保护领域。

《河北法学》2010年第3期 自2008年5月I日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》实施情况并不乐观。究其原因有很多,政府信息公开方面的配套法律制度不完善,《条例》和相关法律、法规不相衔接是其重要原因之一显然,单靠一部《条例》单打独斗是不可能担当政府信息公开的重任的,还需完善的配套制度予以保障。 政府信息;公开制度;知情权 一、我国政府信息公开之配套法律制度构建存在的问题 《条例》效力等级较低、规制主体范围窄,无法成为信息公开的基准法律规范 我国政府信息公开的立法体系,是以《条例》为专门立法,以《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》、《安全生产法》、《突发事件应对法》等相关法律法规中的有关规定为补充的体系。从立法效力角度分析,作为专门规制政府信息公开立法的《条例》,仅是一部行政法规,与配套的法律所规定内容相矛盾时,不能发挥政府信息公开基准法律规范的作用。再者,作为国务院制定的行政法规,《条例》可以保证国务院有效地约束下级部门和政府,规制主体范围仅涉及行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及与人民群众利益密切相关的公共企事业单位[1],立法机关、司法机关未能包含在内,无法对审判公开、检务公开等加以限制。因此,《条例》不能规制所有国家机关的信息公开行为,信息公开方面的规制作用大打折扣,只能作为过渡性的规范。 《保密法》等配套保密法律规定,限制了政府信息的公开 《条例》建立了政府信息发布保密审查机制,规定行政机关在公开政府信息前,应当按照《保密法》及其他法律法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查[2]。但是以1988年制定的《保密法》为核心的我国保密制度体系,对国家秘密的确定过于宽泛,若按照其审查政府信息可能导致无事不秘密[3]。当然,除了《条例》提到的《保密法》外,还有《档案法》、《国家安全法》、《军事设施保护法》等均是涉及到保密工作的法律规范。由于制定时间较早,都不同程度地存在保密有余、公开不够的问题[4]。 政府豁免公开信息规范缺失,无法精准确定政府信息公开的范围 政府豁免公开的信息除了国家秘密之外,还有商业秘密和个人隐私。国家秘密有《保密法》专门加以界定,而商业秘密和个人隐私目前却没有专门法律规范加以界定。对商业秘密的规定仅散见于《反不正当竞争法》、《刑法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《合同法》、《劳动法》及其他相关法律法规中。我国也没有制定一部统一的隐私权保护法或个人信息保护法,没有明确界定个人隐私的具体内涵,行政机关在信息公开实践中往往难以判断个人隐私的范围,申请人的知情权或者第三人的隐私权由此而无法得到切实的保障。同时,行政机关亦有可能以涉及他人个人隐私作为借口而拒绝履行政府信息公开的义务,使得个人隐私这个未能明确的法律概念成为行政机关堂而皇之规避义务的借口。 政府信息公开程序不具体,阻碍公众对政府信息的切实获得 行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序{1}。行政程序过于粗犷,容易流于形式,而阻碍公众政府信息的获取。例如,《条例》第25条规定公民有权要求行政机关更正有关自身的不准确信息,但却没有规定更正的期限{3},为实践中行政机关怠于行政留下了开脱的空间。 政府信息公开救济规则不完善,限制了公众知情权的实现 首先,《条例》将信息公开的主体扩大到行政主体之外的与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。然而公共企事业单位若不履行公开信息的义务时,公民选择何种方式救济自己的权利就面临两难境地:若提起行政诉讼,公共企事业单位不具备行政诉讼被告资格;若提起民事诉讼,公众就要承担谁主张、谁举证的责任,对公众十分不利。其次,何种诉讼救济方式确定之后,仍然面临着审判能否公开的问题。最后,涉及行政机关应主动向社会公开而未向社会公开的信息公开案件,公众能否提起公益诉讼,我国相关诉讼法律尚未明确规定。 二、域外政府信息公开之配套法律制度立法实践 专门立法模式典范美国 政府信息公开制度专门立法模式,是指由一个国家的最高立法机关统一制定效力及于全国的信息公开法律,对政府信息公开的原则、范围、公开形式、法律责任以及公众获取信息的权利、方式、救济渠道等做出统一规定的立法模式{2}。 进入20世纪,伴随着美国政治、经济的长足发展,美国行政权力迅速膨胀,政府高度集中了大量与公众有密切关系的政府信息,并利用对信息的垄断权进行着有利于自己的统治,公众的权益不断受到行政机关的侵害,要求政府信息公开的呼声越来越高。美国政府顺应这一形势,最早确立了以《信息自由法》专门立法为核心,《阳光下的政府法》、《隐私权法》等配套法律作为补充的信息公开法律体系。 《隐私权法》规定,任何个人都可以查看联邦政府保存的有关他们本人的材料。法律要求联邦政府机关保存的个人信息必须准确、全面、及时、合理相关,联邦政府机关必须直接从材料的主人处获得相关信息。并且,为一个目的收集的信息不得用于其他目的。若行政机关公开不得公开的个人信息,个人因此受到侵害时,行政机关应负赔偿责任。《信息自由法》规定的政府信息公开,主要是政府文件及其相关信息的公开,不涉及政府的会议。为了进一步扩大政府信息公开的范围,1976年,美国国会制定了《阳光下的政府法》,旨在让公众充分了解联邦政府作出决定的程序{3}。行政机关举行会议必须符合该法的规定,一切会议除符合该法规定的免除公开举行的条件以外,必须公开举行,允许公众出席、旁听和观看。 《信息自由法》和《隐私权法》均规定了不服行政机关公开信息的救济途径,贯穿其中的是穷尽行政救济原则,申请人对复议裁决不服才可以向法院起诉。《阳光下的政府法》规定的行政救济,主要分散在公开会议决定或不公开会议决定、会议的记录等规定中。该法第6款规定了首席法律顾问或首席法律官员的证明制度,对于合议制机关按规定决定不予公开的,该机关的首席法律顾问或首席法律官员,应按照自己的观点公开证明该会议可不予公开,并说明每个相关的免责规定{4}。这种制度的设置类似于我国的复议前置。 由分散到集中立法模式典范英国 政府信息公开制度由分散到集中立法模式,是指政府信息公开的有关条款分散规定于一些单行法当中待时机和条件成熟,再制定单独的信息公开法{2}。 20世纪80年代,在国际和国内形势的双重作用下,英国在非政府组织信息自由运动(The Campaign for Free-dom of Information,简称CFI)的推动下,相继制定了一些有关政府信息公开的法案。如1984年制定《地方政府法》( Local Government Act),给予公众更多地获知地方议会的会议、报告和文件的权利;1987年通过了《个人资料获取法案》( Access to Personal Files Act) ,赋予了公众获知本人的社会保障信息、房产信息和学业信息等信息的权利;1988年通过了《环境与安全信息法案》( Environment and SafetyInformation Act),规定了当有组织或机构违反环境保护或安全的法令时,公众有获知相关信息和处理措施的权利{5}。在此期间,英国信息公开的理念和制度均分散在各单行法律中。 20世纪90年代,英国的政府信息公开立法模式由分散走向集中,标志性的事件即1994年起草了《信息公开法草案》[6]。该法成为英国政府信息公开制度的基准法。该法不但规定任何人都有权得到政府信息,而且规定了公民无法得到政府信息的救济程序,以行政救济穷尽为原则,设计了包括内部行政救济、信息专员、信息裁判所、法院在内的从行政到司法的完整的渐进结构。这样的安排既为公民提供了较低成本的救济手段,同时又维护了司法作为最终救济方式的权威。 先地方后中央立法模式典范日本 政府信息公开制度先地方后中央立法模式,是指在国家信息公开立法存在空白的情况下,由地方立法机关在其立法权限范围内先制定低位阶的法律法规来规制本地政府信息公开活动,待条件成熟时,再制定国家层面上的统一政府信息公开法。这种立法模式以日本为典型代表。 1982年4月,日本山形县金山镇率先为政府信息公开进行地方立法,出台了《金山镇文书公开条例》,以此为导向,日本地方性信息公开立法风起云涌{6}。日本政府也开始了建构政府信息公开制度的探索。1998年3月27日,日本内阁向国会同时提出了《关于行政机关保有的信息公开的法律案》和《关于行政机关保有的信息公开的法律实施相关的法律整备法律案》。日本国会经过多次审议,最终通过了《信息公开法》,该法于2001年4月1日起正式施行。 《日本政府信息公开法》第三章规定特别设置信息公开审查会,它作为全国最高权威机关,设置于总理府之下。审查会具有强有力的调查权,可以直接要求不服申诉人等提交意见书或有关资料,要求有关人员陈述或鉴定其所知事实,并可要求咨询厅按照审查会制定的方法分类、整理决定公开的有关资料{7}。日本的信息公开审查会的设置实际上也是实行的复议前置。 三、我国政府信息公开之配套法律制度的完善设想 提高政府信息公开的立法层次 由于《条例》立法层级较低,无法解决与现有法律制度的冲突,使得政府信息公开受到其他法律制度的限制。解决这一问题的根本便是在积累经验的基础上,提高政府信息公开的立法层级,等时机成熟了制定《政府信息公开法》,使之与《档案法》、《保密法》等法律相衔接。目前,《条例》刚刚施行一年的时间,立法的时机还很不成熟,制定专门的《政府信息公开法》尚需时日,通过修改《保密法》等法律来推动政府信息公开的顺利开展,则是一个现实的选择。 完善政府信息公开范围配套立法 《条例》规定了政府信息公开的范围[7],主要包括三部分内容,即政府主动公开的信息、依申请公开的信息和不予公开的信息。但是此部分内容和《保密法》、《档案法》发生冲突,以及由于《商业秘密法》及《个人信息保护法》的缺位,使得不得公开的政府信息缺乏明确的界定。笔者认为在目前的情况下,修改相应的法律规定或者制定相应的法律则是理性对策。 1.修订相关法律 修订《保密法》。制定于1988年的《保守国家秘密法》,其理念是保密是原则,公开是例外。与政府信息公开的理念公开是原则,保密是例外截然不同。理念的不同反映在具体法律制度上便是法律规范的冲突。而作为位阶更高的法律,《保密法》的规定制约着政府信息公开的深入实施。为了适应新形势下加强保密工作的需要,国家保密局起草了《保守国家秘密法》修订草案并经十一届全国人大常委会第九次会议初次审议。虽然修订草案在一定程度上完善了国家秘密的确定、变更和解除制度。但遗憾的是修订草案并未改变现行保密法保密范围太宽,定密级别太低,无定密、涉密救济机制的现状。如果按现行修改草案通过,公民的知情权和信息公开将继续遭遇困境。 修订草案第9条关于国家秘密范围的规定,几乎原封不动地照搬了现行保密法的第8条[8],而且现行《保密法》随意定密的规定也未有实质性的改变,这便导致国家秘密的范围过宽。世界各国通常只将国家重大决策、重要国防、外交可能危害国家安全等核心信息列为国家秘密{8}。但草案第9条第1款第4项国民经济和社会发展中的秘密事项可谓包罗万象,也与《条例》要求重点公开国民经济和社会发展相关信息明显冲突。因此,笔者认为保密法的修订应顺应时势发展,大大缩小保密范围,使得该法与《条例》关于政府信息公开范围的规定相一致。 修订《档案法》。目前国家档案馆保管的档案有很大部分是政府机关形成的,也就是说政府信息经过归档、确定密级及保管期限、从业务部门移交机关档案室、移交档案馆便成为档案{9}。政府信息的最终命运是档案,一旦完成了政府信息向档案的转化过程,就意味着应该受《档案法》关于档案查阅的相关规定的约束。 《档案法实施办法》第20条规定,中华人民共和国成立以来形成的档案,自形成之日起满30年向社会开放;经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放。但是根据《机关档案工作条例》和《档案馆工作通则》对档案馆接收档案期限的规定,这些档案至少要在本机关档案室保存10年或者20年。也就是说,随时开放的档案也是10年或者20年前的信息。一般认为,政府信息具有现行价值,而档案多体现为历史性的价值和文化性的价值{9}。由以上档案开放的期限来看,公众利用开放的档案不仅存在着信息时效性差,不能充分发挥政府信息的现行价值的问题,而且可利用的政府信息范围较窄,不能体现政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,更不能满足公众的知情权。 据悉,2007年国家档案局正式启动了《档案法》修改工作,并在广泛征求意见之后于2008年形成了《档案法》修订草案初稿。据知,如何将《档案法》与《政府信息公开条例》进行衔接是草案的重要内容之一,也是此次修订的亮点之一。 笔者认为,修改《档案法》首先应调整档案开放期限。需要保密的档案按照《保密法》的规定管理,不需要保密的档案随时开放,即形成之时即为开放之日,如此一来,政府公开档案信息的范围较之现在也大大增加,可以极大地满足公众在生产、生活和经济社会活动各个领域对政府信息的需求。其次,增加档案开放主体。纵观《档案法》和《档案法实施办法》可以看出,法律法规仅赋予国家档案馆具有分批向社会公布档案和开放档案目录的职责,没有赋予机关档案室开放档案的职能。如将机关档案室规定为档案开放、信息公开的主体,则政府信息公开的范围也相应随之扩大。 2.制定《商业秘密保护法》和《个人信息保护法》 政府信息公开的范围是《条例》非常重要的组成部分,构成了《条例》的核心内容。《条例》第14条第4款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。 我国至今没有一部具有权威性的法律对商业秘密统一进行规范,根据《反不正当竞争法》第10条第3款规定:本法所称商业秘密,是指不为公众所知悉,能为权利人带来经济利益,具有实用性,并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。和世贸组织TR1Ps协定将商业秘密界定为具有秘密性和商业价值,并采取了保密措施的未披露信息相比较,我国对商业秘密的保护有实用性要求,且将商业秘密局限为技术信息和经营信息,权利保护范围要小很多。我国应借鉴世贸组织TRIPs协定对商业秘密的规定,尽可能和世界接轨,制定统一的《商业秘密保护法》,对商业秘密的概念、种类、范围等做出明确的规定。将现有的商业秘密范围由技术信息和经营信息,扩大到商业财务信息。因为对广义上商业秘密的严守,是市场经济作为竞争性经济公正合理发展的底线{10}。 关于隐私及隐私权,法律并没有明确的规定,在民法上也只是将隐私权作为名誉权的从权利加以保护,目前在学界已就隐私权属于人格权的组成部分达成共识。政府机关在履行行政职能的过程中掌握了大量的个人信息。个人信息指自然人的姓名、出生年月日、身份证号码、户籍、遗传特征、指纹、婚姻、家庭、教育、职业、健康、病历、财务情况、社会活动及其他可以识别该个人的信息{11}。在信息社会,信息可以消除混乱状态,是人类决策过程的不可缺少的要素。但如果对个人信息不当的收集、储存和利用,侵害个人隐私的可能性也增加了。因此,在推行政府信息公开的过程中对个人隐私的保护也就显得尤为重要。据悉,在2003年初,国务院信息办委托中国社会科学院法学研究所个人数据保护法研究课题组承担《个人数据保护法》比较研究课题及草拟一份专家建议稿,由周汉华研究员担任课题组负责人。经过课题组成员近2年的工作,分别形成了中期与最终研究报告[9]。周汉华教授起草的专家建议稿为6章72条,主要包括总则、政府机关的个人信息处理、其他个人信息处理者的个人信息处理、法律的实施保障与救济、法律责任以及附则等。专家建议稿对何谓个人信息、如何保护个人信息,以及在个人信息公开与不公开之间做出了明确而具有操作性的规定,这样可以防止政府部门以保护个人信息为名拒绝公开政府信息,或者以公开政府信息之名,滥用个人信息。据新华网2008年9月2日新闻报道,《个人信息保护法》草案已呈交国务院。 就在《个人信息保护法》千呼万唤不出来的时候,刑法先行一步,规定侵犯个人隐私,非法提供或者窃取他人个人信息情节严重的构成犯罪,为保护个人隐私提供了有力的法律保障[10]。在国家个人信息保护法尚未颁布施行之时,刑法的单兵突进能在一定程度上满足公众对个人信息保护的立法渴望,也能在一定程度上遏制现实生活中严重侵犯个人信息的不法行为。 但从整体立法环境上看,单靠刑法的单个条文显然难以承受保护公民信息权的重任。因此,出台一部全面规范个人信息的部门法也就势在必行。目前对侵犯隐私权的行为多定位为民事侵权行为,主要由民法予以规范,刑法亦对严重侵害个人隐私的行为规定为犯罪并规定了刑事责任,相对而言,行政法律对于个人信息的保护仍是一个薄弱环节,因此,对于政府行政机关行使职权所掌握的个人信息保护,需要制定全面统一的《个人信息保护法》,以合理确定个人秘密的保护范围,使个人信息的保护与公众的知情权协调一致。 制定政府信息公开程序的配套法律《行政程序法》 《行政程序法》的缺位,也为政府信息公开带来了-些缺憾。令人欣喜的是行政程序立法湖南首先破冰,《湖南省行政程序规定》已经2008年4月9日省人民政府第4次常务会议通过并予以公布,自2008年10月1日起施行。该《规定》的最大亮点在于确定了行政程序的两项最基本的原则:行政公开原则和公众参与原则。这两大原则如同《规定》的飞天两翼。[11]。行政公开原则必然要求政府信息公开。而且该《规定》里的行政公开的范围要比政府信息公开广泛,其不但规定一般政府信息的公开,还规定了过程公开,也就是行政会议公开制度。我国立法素有先地方后中央的传统,行政程序的立法也不例外,我国应在地方立法的基础上,总结地方立法实践的经验教训,加快制定统一的《行政程序法》,科学规定政府公开信息应遵守的步骤、方式、顺序、时限等内容,为政府信息公开制度的发展提供了程序上的有力保障。 政府信息公开法律救济配套立法行政复议、行政诉讼、行政赔偿中相关规则的修订 《条例》第32条第2款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。由于政府信息公开行为自身的特殊性,和《行政复议法》以及《行政诉讼法》有不相衔接的情形,笔者试图探讨解决这些问题的方法。由于行政复议制度和行政诉讼制度功能相近,具体规定原理相同,对行政复议和行政诉讼都适用的内容笔者侧重对行政诉讼制度进行分析,只有特别适用于行政复议的再单独予以分析。 1.行政复议 《条例》规定公众对政府信息公开工作中的具体行政行为不服,既可以依法申请复议也可以提起行政诉讼。这样规定符合目前行政法领域的立法趋势,将更多选择的权利赋予行政相对人,使之在行使救济权时充分考量行政救济和司法救济之利弊,选择自己认为合适的方式进行维权。但是,政府信息公开行为有着较强的专业性,政府信息公开的标准和范围不是随意可以判断和确定的,有些政府信息在决定是否公开之前还需要保密审查,而是否属于国家秘密,这更是法院力所不能及的,为了保证政府信息公开工作顺利推行,政府信息准确公开,也为了保障公民、法人和其他组织的知情权,以及为了提高工作效率,对此类案件的救济应遵循穷尽行政救济原则,即复议前置,公众对政府信息公开的具体行政行为不服,应当先申请复议,对复议决定不服的才可以提起行政诉讼。这也是施行信息公开制度比较成熟的国家如美国及日本的通行做法。 2.行政诉讼 政府信息公开过程中的具体行政行为是否属于行政诉讼的受案范围?《行政诉讼法》第11条第1款是关于法院受理哪些案件的列举式规定[12],法条列举的能够提起行政诉讼的均是侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权的行政行为,其中并不包括政府信息公开行为,但第2款规定除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。此款规定含义有两个:一是除《行政诉讼法》之外的其他法律、法规规定的可以起诉的具体行政行为属于法院的受案范围;二是这些具体行政行为侵犯的不仅是相对人的人身权和财产权,还包括其他合法权益。依照第11条第2款的规定,政府信息公开中的具体行政行为亦应属于法院的受案范围;笔者建议正在修订中的《行政诉讼法》能明确地将知情权与人身权、财产权等一并纳入行政诉讼的受案范围。 2)能够提起行政诉讼的政府信息公开中的具体行政行为有哪些?根据《条例》的规定,一般认为政府信息公开机关的下列行为是可诉的: 行政机关不予答复、不予公开、不及时公开的行为;认为行政机关没有按照法律规定的方式、程序公开信息的;申请人要求更正与其自身相关的政府信息而行政机关予以拒绝的;行政机关不按申请人要求的形式公开政府信息的;对行政机关收费行为不服的;认为行政机关依申请公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的;法律、法规规定可以提起诉讼的其他政府信息公开行政案件。 原告资格问题 笔者结合《条例》规定的政府信息公开的三种情况,即主动公开,依申请公开和不予公开分别论述原告资格问题。 第一,对行政机关未主动公开政府信息的行为,公民、法人和其他组织不服一般无原告资格。行政机关应主动公开的政府信息,政策性强、涉及范围广、涉及事项事关公众利益。《条例》设定政府信息主动公开的目的是为了保证公众的知情权,告知公众行政机关的工作状况,重在监督政府公开、透明行政。公民、法人或者其他组织就主动公开的政府信息事项提起行政诉讼,主要是为了维护行政法律秩序和公众的整体利益,而非主要为个人的利益{12}。行政机关未予主动公开并没有侵害到特定个人或组织的合法权益,故一般情况下,特定个人或组织对此没有原告资格。此类案件应为公益诉讼的范畴,但我国目前行政诉讼领域没有公益诉讼制度,使得此类行为不能受到司法审查,不能说不是一大遗憾,笔者希望在修订《行政诉讼法》时能确立公益诉讼制度,使得上述政府行为能接受司法审查,从而更广泛地保护公众的知情权不受侵犯。 虽然公众对行政机关未予主动公开政府信息的行为不能提起行政诉讼,但这并不是说没有任何救济途径。《条例》第32条第1款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。受到举报的机关应当予以调查处理。依此,可以向有关部门投诉要求处理。 第二,对行政机关依申请公开政府信息过程中的行为不服的,公民、法人或者其他组织有原告资格。申请获取政府信息是申请人的权利,依法公开政府信息是行政机关的义务,如果行政机关不依法履行自己的义务,申请人便拥有原告资格,有权提起行政诉讼。 第三,对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息公开行为不服的,申请人有原告资格。其中,商业秘密、个人隐私的权利人不同意公开的,其可以作为第三人参加诉讼。如果商业秘密、个人隐私的权利人做为原告,则申请人做为第三人参加诉讼。也就是说,涉及商业秘密、个人隐私的案件,申请人和权利人可以互为原告和第三人。 2)被告 一般情况下,信息公开义务机关的信息公开行为引起的诉讼,该行政机关自己就是被告。 《条例》第37条规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动适用本条例。第38条规定,教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行。因此,因这些组织的信息公开行为引发的行政诉讼案件,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及提供社会公共服务的社会公共企事业单位就是被告。 目前比较棘手的问题是各级档案馆能否成为行政诉讼的被告?根据《档案法实施办法》第10条的规定,档案馆是集中保存、管理档案的文化事业机构。档案馆里的档案文件能否被查阅是由档案的内容及档案的形成者和所有者决定的,并非由档案馆决定。因此,笔者以为档案馆拒绝公开档案文件,申请人不服欲提起行政诉讼的话,应以档案的形成者和所有者为被告,不能以档案馆为被告[13]。在今后《档案法》及其实施办法的修改中,如何更好地与《条例》作好衔接,应当作出更明确的规定。 审理 在法院审理涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件中,面临着如何保密的问题。《行政诉讼法》第45条规定,人民法院公开审理行政案件,但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。根据此条规定,行政诉讼案件的审理以公开为原则,不公开为例外。但不公开的立法原意是指与案件无关的人不得参加庭审活动,并不排除人民法院通知到庭的当事人和其他诉讼参与人参加庭审活动。如果原告参加审理涉及国家秘密的案件,甚至允许原告查阅作为审查对象的政府信息,不公开的规定就变得毫无意义。 在涉及国家秘密案件的审理方式上,我国可以借鉴美国的做法。美国审理此类案件是采用法官办公室内审查的方式。在美国法院可以要求行政机关就被申请公开的政府文件提供一份详细的说明,对每一项不公开信息进行分类和整理,并就不公开该信息说明理由。这样,法官可以在不必一一审阅相关政府文件的情况下,认定其是否属于不公开信息。在1974年的修正案中,法院被授权可以对国家秘密的归类进行法官私人办公室内审查。但法宫私人办公室内审查并非自动进行。在进行审查之前,法院一般允许有关机构提出书面证明,在不披露秘密的前提下证明被归类的材料确实涉及国家机密,在审查过程中,法院一般对行政机构的归类予以高度尊重{13}。 我国人民法院如何审理涉及国家秘密的案件,不妨也采取秘密审查的方式,即人民法院在只有被告单方参加下对案件进行审查。可以要求被告先提供外围材料以证明政府信息属于国家秘密,尽量在不出示涉密信息的情况下对案件进行审理并作出裁决。鉴于此类案件的特殊性,在举证规则上也应区别f其他案件。人民法院审理涉及商业秘密和个人隐私的案件,其保密程度的要求和审理国家秘密案件显然不能相提并论,但也需制定适合的庭审方式,以保证案件公正审理,又能保护商业秘密和个人隐私被不当泄露。总之,人民法院采用何种方式审理涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的案件,需要最高人民法院出台司法解释予以明确。 3.行政赔偿 政府信息公开行为给相对人造成的损害主要是知情权的损害,可依现行的《国家赔偿法》规定并不能得到国家赔偿。因为《国家赔偿法》规定,行政机关及其工作人员的违法职务行为只有造成相对人人身权和财产权的损害,国家才承担赔偿责任。知情权的损害有时可能以人身权或者财产权损害的方式表现出来,但又不能绝对化表现为这两种权利的损害。令人遗憾的是,十一届全国人大常委会第五次会议初次审议的《中华人民共和国国家赔偿法修正案》中,对行政赔偿范围的规定仍然沿袭了对人身权、财产权损害的赔偿,显然,其他合法权利受到损害欲得到国家赔偿,目前还存在制度上的障碍。 本着有错必纠,有损害便有赔偿的原则,修订《国家赔偿法》应当扩大行政赔偿的范围,将政府信息公开行为纳入其中,使那些受到行政机关拒绝履行或者不认真履行政府信息公开义务的行为侵害造成损失的相对人依法可以获得国家赔偿。 韩凤然,单位为河北政法职业学院。郝静,单位为河北政法职业学院。 [1]参考《条例》第2条、第36条、第37条的规定。 [2]参考《条例》第14条规定。 [3]2009年6月,十一届全国人大常委会第九次会议初次审议了《中华人民共和国保守国家秘密法》。 [4]《档案法》,为1987年制定、1996年修订;《国家安全法》,为1993年制定实施;《军事设施保护法》,为1990年制定实施。 [5]《条例》第25条第2款规定:公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的,有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的,应当转送有权更正的行政机关处理,并告知申请人。 [6]该草案1999年颁布,2000年11月通过,2005年1月1日全面生效。 [7]参考《条例》第9条至第14条的规定。 [8]《保密法》修订草案第9条第1款:国家秘密包括符合本法第2条规定的下列秘密事项:国防建设和武装力量活动中的秘密事项;外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项;科学技术中的秘密事项;维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;经国家保密行政管理部门确定应当保守的其他国家秘密事项。 [9]参见中国法院网. shtml. [10]2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《刑法修正案》,其中规定,在刑法第253条后增加1条,作为第253条之一:国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员,违反国家规定,将本单位在履行职责或者提供服务过程中获得的公民个人信息,出售或者非法提供给他人,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。窃取或者以其他方法非法获取上述信息,情节严重的,依照前款的规定处罚。单位犯前两款罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照各该款的规定处罚。 [11]参见2008年9月20日,中国法学会行政法学研究会在北京钓鱼台国宾馆举行了法治政府建设与行政程序《湖南省行政程序规定》高峰论坛,北京大学教授王锡梓在会上的发言。. html,平顶山市人民政府网站。 [12]《行政诉讼法》第11条,人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;认为行政机关没有依法发给抚恤金的;认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 [13]此部分内容参考了《政府信息公开行政复议案件若干问题的思考》,国务院法制办网站,2009年7月27日, 20090700137031.shtml. {1}姜明安.行政法与行政诉讼法第二版[M].北京:高等教育出版社、北京大学出版社,2005.365. {2}韩大元,杨福忠.试论我国政府信息公开法治化[J],国家行政学院学报,2004,:60-61. {3}王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995. 1027. {4}张明明.中美日政府信息公开救济制度的比较分析[J〕.图书馆工作与研究,2008,:11. {5}转引自李晶.美英政府信息公开制度综述[J].科技情报开发与经济,2008,:83. {6}程伟杰.日本政府信息公开制度的主要内容与思考[J].河南图书馆学刊,2007,:11. {7}应松年,陈天本.政府信息公开法律制度研究[J].国家行政学院学报,2002,:64. {8}蔡定剑.国家秘密!国家秘密?保密法应与政府信息公开的立法通盘考虑[N].南方周末,2009-08-06. {9}刘飞宇.从档案公开看政府信息公开制度的完善[J].法学评论,2005,:89. {10}宋超.公开与保密:政府信息公开立法的焦点[J].安徽大学学报哲学社会科学版,2005,:68. {11}齐爱民.中华人民共和国个人信息保护法示范法草案学者建议稿[J].河北法学,2005,:2. {12}贾国先.政府信息公开行政复议若干问题研究[EB/OL].厦门市法制局网站,. fzj. xm. gov. cn/2009一2/200926151518.htm. {13}江必新,李广宇.政府信息公开中的行政诉讼问题探讨[J].政治与法律,2009,:20.

我国近些年一直大力倡导法治国家,也就是不仅在依法治国的前提下,还增强我国人民的法律意识。就拿现在公共信息公开与隐私权的法律问题,其实,我国在这方面是有相关法律条例规定和保护,隐私权在我国作为一项很重要的人格权,因此政府信息公开也要注重隐私权的保护。

在《中华人民共和国外商投资法》将提请十三届全国人大二次会议审议之时,2月18日,中国法学会行政法学研究会、法律出版社《中国法律评论》、中国政法大学法治政府研究院共同举办外商投资法专家研讨会,与会专家围绕外商投资法内容积极建言献策,并就草案第二十五条内容修改完善提出建议。 明确外商投资企业享有的行政诉权,拓展救济渠道 外商投资法经十三届全国人大常委会第七次、第八次会议审议,正广泛征求各方面意见,进行补充完善。其中,第二十五条明确:“国家建立外商投资企业投诉工作机制,协调完善外商投资企业投诉工作中的重大政策措施,及时解决外商投资企业反映的问题。外商投资企业认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的,可以通过外商投资企业投诉工作机制解决。”对于这一内容,与会专家一致认为第二款未提及行政复议、行政诉讼等我国法律规定的救济途径,容易产生误解。 “建立外商企业投诉工作机制,促进政府与外商投资企业及时有效沟通,充分解决问题,有利于提高政府的工作效率,维护外国投资者的合法权益。”中国政法大学终身教授应松年表示。“第二十五条提出的投诉工作机制涉及外商投资方方面面的问题,但第二款专门强调了行政行为。”他认为需在此补充可以申请行政复议或提起行政诉讼的内容,“以法定的方式明确外商投资企业所享有的行政诉权,明确规定多种救济渠道,以免引起外商投资者在行政行为侵犯其合法权益时以为不能申请复议和提起诉讼的误解。” 中国人民大学法学院教授杨建顺表示,第二十五条第二款拓展了救济路径,让相关救济更加快速、经济、便捷。“但投诉工作机制更多是在事前和事中提供救济,从立法的完整性、系统性和明确性上来讲,在后面加入通过行政复议和行政诉讼解决的规定可避免在执法的过程中产生纠纷。” 北京大学法学院教授姜明安则建议将行政复议、行政诉讼内容单列一条:“通过外商企业投诉工作机制不能解决的,可以选择行政复议或者行政诉讼的司法救济途径,也可以不使用投诉机制直接选择司法救济途径。在依法治国背景下,行政渠道和司法渠道相互配合,才能够更加科学有效解决各类纠纷。” 北京大学法学院教授湛中乐表示,从立法技术上讲,新外商投资法出台后,原有的“外资三法”全部废止,原有法律包含关于行政复议和行政诉讼的内容,新的外商投资法应该予以体现。“设立投诉机制很有必要,但该机制解决不了所有的问题,无法涵盖法律途径。对于行政行为侵犯合法权益的,外商除了投诉机制之外还可以选择通过行政复议、行政诉讼等有效法律途径来解决,这一点须具体而明确。” 清华大学法学院副院长、教授余凌云认为第二十五条第一款符合加强法治政府建设里涉及“建立多种纠纷解决机制”的内容,设立投诉工作机制后解决问题的范围更广。但是应该对第二款内容加以修改,与行政复议法、行政诉讼法做好有效衔接。 “作为改革开放时期最早制定的一批法律,外商投资相关法律中就有行政诉讼的规定,在当时可以说开创了立法的范例。”清华大学法学院教授何海波认为,补充上外商投资者“也可依法申请行政复议或者提起诉讼”,既可以澄清不必要的误解,也有助于塑造法治国家的良好形象。 实现外商投资企业行政诉权保护的国民待遇,不搞特殊化 中国社会科学院法学所宪法行政法研究室主任、研究员李洪雷建议将行政复议和行政诉讼的内容置于法律责任一章。他表示:“第二十五条涉及的事项很宽泛,不仅仅是违法侵权,大量的行政工作事务都被包含在内。如果专门谈行政复议和行政诉讼,放在法律责任一章会更合适。” 持同样看法的还有最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长胡卫列。他认为,第二十五条第一款已经充分说明外商企业投诉工作机制,第二款无需单独提出。他也建议在法律责任一章中增加行政复议和行政诉讼的内容:“把外商在华投资产生的纠纷归到国内司法解决途径中去,不搞特殊化,以此向外商充分展示我们的开放水平,展示我们以法治方式解决纠纷的基本出发点。” 中国人民大学法学院教授莫于川同样建议将第二十五条第二款内容调整到法律责任一章中。他认为不能将投诉机制变成一个前置程序:“选用投诉机制以后,仍然可以采用行政复议或者行政诉讼的司法途径,符合司法最终性的原则。” 中国政法大学副校长马怀德表示,第二十五条第一款在现有法律救济渠道之外增加了投诉机制,有利于保障外商投资企业的合法权益,符合中国实际。“第一款所指非常宽泛,第二款强调行政行为侵犯合法权益的也通过投诉工作机制解决,有点画蛇添足,显得重复。”他建议删掉第二款内容,只保留第一款。 要不要把行政复议、行政诉讼内容写到其他条款里?马怀德表示:“行政复议和行政诉讼有相应法律来规定,没有必要专门在外商投资法中指出。从法律的准确和完整性来看,不加可能更好,可以依照行政诉讼法和行政复议法来维护外商合法权益,表明外商投资企业与国内其他企业没有区别,体现我国平等保护内资企业和外商投资企业。” 在司法部执法监督局副局长方军看来,第二十五条提出的外商企业投诉工作机制,是除了行政复议行政诉讼之外的一个补充渠道,潜在的意思是外商投资企业在申请行政复议和提起行政诉讼之外,还可以通过其他投诉工作机制去反映问题。 “无救济即无权利,只有明确规定了外商投资企业的行政诉权,才能使其产权保护落到实处。”华东政法大学教授章志远认为,在外商投资法中明确承认和切实保护外商投资企业享有行政诉权,有利于实现外商投资企业行政诉权保护上的国民待遇,是践行“依法治国首先要依宪治国”理念的必然要求。 完善外商投资法,为外资企业营造良好的营商环境 清华大学公共管理学院教授于安表示,外商企业投诉工作机制不是一个正式的法律机制,是一个协调性的工作机制。他建议在现有行政诉讼法的基础上,建立起外商投资权利法律保障机制,利用快速裁决程序高效解决纠纷,拓展救济渠道。 中央党校(国家行政学院)政治和法律部副主任、教授杨伟东在建议增加行政复议和行政诉讼内容的同时,强调了法律主体的表达。“外商投资涉及到的投资者包括个人组织和外资在中国注册的企业,在实际的行政诉讼中,不仅仅是企业本身,外方和中方个人组织作为参与者都是有诉讼资格的,建议有更严谨的表述。” 中国政法大学法治政府研究院院长、教授王敬波建议将第二十五条第二款补充行政复议和行政诉讼内容后,与第三十三条第二款整合。“第三十三条第二款中关于外商投资安全审查制度有‘依法作出的安全审查决定为最终决定’的表述,该款也与行政复议、行政诉讼相关联,两个条款均涉及争端解决的渠道问题,放在一起规定,明确规定行政复议、行政诉讼可以更清晰地体现整体的争端解决机制。 “将行政复议和行政诉讼写入新外商投资法只会有好处没有坏处,如果不写可能会被解读为针对企业反映问题的一个抽象政治措施,甚至会认为这种政治措施取代了法律途径。把法律途径和行政协调等多渠道救济都写入法律,让外商投资者有更多可选择的渠道,更有助于为外资企业营造良好的营商环境。”中国社科院法学所副所长、研究员周汉华说。

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“隐私”,在美国,隐私一词涉及信息的获得或揭露、身体的隐秘、所有权或者控制权、个人决策权等方面的含义。在我国,“隐私,又称为私人生活秘密或私生活秘密,是指私人生活安宁不受他人非法干扰,私人信息保密不受他人非法搜集、刺探和公开等”。也有学者认为,“隐私就是私生活,它相对于公共生活而言,是指与公众无关的纯属个人的私人事务,包括私人活动、私人的活动空间以及有关私人的一切信息”。政府信息公开中的“隐私”,是指行政机关公开所保管的档案或记录中涉及的有关个人的信息,这里的“保管”包括搜集、保管、利用和传播等行为。

资料图:移动互联网时代,随处可见“低头族”。中新社记者 王中举 摄

在我国,隐私权作为一项重要的人格权,就其内容而言,一般包括私生活秘密权、空间隐私权、私生活安宁权等。在政府信息公开中,公民的隐私权是与权利主体的知情权相关联的,具体包括以下五种权利形式:第一,知情权。公民有权知悉、了解与自己相关的个人信息被搜集、保管、利用和传播的目的、用途和范围等情况,并有权查询个人信息。第二,控制权。公民对于自己的隐私有权按照自己的意愿进行控制,有权决定是否向政府提供个人信息、提供哪些信息;有权决定是否公开、利用或准许他人公开或利用自己的个人信息。第三,修改权。公民在发现行政机关记载的个人隐私信息有误时,有权要求进行修改和补充。德国《联邦个人资料保护法》甚至规定个人在发现资料不准确或不完整的时候,有权阻止资料的储存。第四,安全保障权。公民有权要求管理部门采取必要的、合理的措施以保障个人信息安全,防止不当泄漏。第五,救济权。公民在自己的隐私权被侵害后,有权通过行政途径或司法途径等来进行救济。

21日,中国法学会行政法学法学研究会与中国政法大学法治政府研究院共同发布了《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告2018》。《报告》旨在进一步梳理中国依法行政的问题与经验,加快推进法治政府建设。

协调政府信息公开与公民隐私权保护的原则

本次发布的《报告》中,专门对个人数据保护与行政法治发展问题,进行了深入分析。

政府信息公开与公民隐私权的保护存在着利益上的冲突。

《报告》强调,截至2018年,全球近120个国家和独立的司法管辖区已采用全面的数据保护或隐私法律来保护个人数据,另有近40个国家和司法管辖区有待批准此类法案或倡议。据不完全统计,当前世界上拥有个人信息保护法的国家近90个。

第一,政府信息公开与公民隐私权保护存在着公共利益与个人利益之间的冲突。政府信息公开的社会价值在于维护“社会利益”和“公共利益”。首先,政府信息公开能够使公民通过各种形式监督和制约政府,使政府执行民意,以保障公民的民主权利;其次,政府信息公开,把权力置于“阳光”之下,有利于防止腐败和权力滥用;再次,政府信息公开,能提高信息资源的利用效益,促进政府决策更加科学,使政府管理行为更加公开、规范、高效。而隐私权保护的价值在于维护“个人利益”,隐私权保护的目的在于保护个人的私生活秘密,保持内心世界的宁静,不被打扰和干涉。

当前,中国有近40部法律、30部行政法规以及200余部规章的规定直接涉及对个人数据的保护,并有以身份证法、护照法等为代表的多部间接立法调整个人数据的保障工作。

第二,政府信息公开与公民隐私权保护存在着个人利益之间的冲突。政府信息公开是满足公民知情权的需要,知情权是法治社会公民的一项重要的民主权利,有学者认为,应将知情权作为一项基本权利,在宪法层面得到确认。而知情权作为一种法律权利,对于知情权的权利主体而言,就获得了一项向义务人提出要求的请求权;对于它的义务主体而言,就承担了一项向权利主体提供相关信息的法定义务,因此,为满足这一权利要求,需要信息公开这一手段。而公民知情权的行使又有可能与其他公民的个人隐私权发生冲突,有时候,一方想要了解的信息可能是另一方隐私权保护的对象,这就出现了政府信息公开中个人利益之间的冲突。因此,如何协调政府信息公开与公民隐私权保护之间的冲突,是政府信息公开过程中面临的重要问题。笔者认为,可以通过以下四个原则来协调政府信息公开与公民隐私权保护的冲突。

但《报告》指出,个人数据保护行政法治发展仍存在行政领域立法比较滞后、行政执法机构缺失、缺少对行政主体行为的监督和限制、侵害个人数据的行政救济不足、过分依赖民间自律等问题。

1、国家及公共利益原则。个人隐私权只有在符合国家利益、公共利益的范围内才会受到保护,国家利益、公共利益高于个人利益,个人利益服从于国家利益和公共利益,这是各国立法所共同遵循的准则。当个人隐私涉及公共利益、政治利益时,法律就要偏向于后者,因为它符合大多数人的需要,从长远来看,根本上也符合隐私权主体的利益。为了平衡公共利益与个人利益的关系,政府信息公开中固然要尊重和保护个人隐私权,但一旦发生国家或公共利益需要时,个人利益当然地服从于国家或公共利益。正如恩格斯所说,“个人隐私应受法律的保护,但个人隐私甚至隐私与重要的公共利益———政治生活发生联系的时候,个人隐私就不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分,它不再受隐私权的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”。

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2、人格尊严不受侵犯原则。人格尊严不受侵犯是宪法确认的公民基本权利,隐私权是一种独立的人格权,行政机关行使信息公开权,应以不侵犯隐私权、不诋毁人格尊严为前提,在隐私权和公共利益无关的情况下,法律要侧重于对隐私权的保护。当今社会,随着政府机关行政职能的日益扩大,政府机关掌握着大量的个人信息,隐私权愈发变得脆弱和易于遭受侵犯,在协调两种权利的冲突时,绝不能以保障公民的知情权、追求公开的最大化为由,侵犯他人的隐私权和人格尊严。对于政府官员及公众人物的与社会不发生直接联系的个人信息、私人领域和家庭生活等个人隐私,除非本人同意,行政机关不得将之公之于众。否则,就可能构成对人格尊严的侵犯。

《法治政府蓝皮书:中国法治政府发展报告2018》 中新网记者 张尼 摄

人大政协非信息公开行政机关

《报告》分析, 目前中国个人数据保护的法律法规规定较为零散,没有形成体系。公法领域有关个人数据保护的规定仅仅通过部门规章甚至部门规范性文件来限制公民个人数据相关的基本权利。

(一)申请的信息应当是“政府信息”

《报告》认为,想要实现对个人数据的充分保护,必须制定专门的成文法律文本。

所谓政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。政府信息应当是行政机关记录或保存,申请人应当向行政机关申请,向其他机关申请则不符合规定,如人大、法院、政协等就不是政府信息公开条例规定的信息公开义务机关。

目前,全国人大常委会已将制定个人信息保护法列入本届立法规划。《报告》中也强调,为完善个人数据保护的行政法治发展,应尽快出台个人信息保护法。

(二)申请政府信息公开应当具备生产、生活、科研需要

《报告》认为,应将个人信息保护法作为个人信息处理行为的普遍性规定,确立统一的原则、监督处罚机制及侵权损害赔偿制度,明确各主体的权利义务及监管主体,引入行政法救济途径,拓宽救济渠道。

政府信息的公开分为主动公开和依申请公开,主动公开的事项在《政府信息公开条例》第九条作出了明确规定:

此外,在行政救济措施方面,《报告》强调,应将行政复议、行政诉讼与行政赔偿等行政法救济方式扩展到个人数据保护领域。

1、涉及公民、法人或者其他组织切身利益

《报告》认为,此举既可以拓宽公民个人信息权受侵害时的法律救济途径,也能促使行政机关重视个人信息权,在个人数据处理过程中认真对待,加强个人数据的储存安全与保密力度,最终达到公民权利实现、政府服务改进、政府形象优化的统一。

2、需要社会公众广泛知晓或者参与的;

3、反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;

4、其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。除主动公开之外的就是需要依申请公开的政府信息,依申请公开的政府信息要求申请人应当与所申请的信息具有生产、生活、科研等特殊需要,否则可能因不具备利害关系无法获取相关信息。

行政机关须在15个工作日答复

申请政府信息公开也要符合法定的申请形式

根据《政府信息公开条例》第二十条的规定,申请人应当写明姓名或者名称、联系方式,申请公开的政府信息的内容描述,申请公开的政府信息的形式要求。申请公开政府信息可以采用书面或口头方式,也可以采用数据电文的方式。并且《政府信息公开条例》第二十四条的规定,行政机关收到政府信息公开申请后,能够当场答复的,应当当场予以答复,不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。如果行政机关超过法定期限没有作出答复,申请人可以选择行政复议或行政诉讼方式寻求救济。

群众如何申请政府信息公开

根据《政府信息公开条例》第二十条的规定,申请人应当写明姓名或者名称、联系方式,申请公开的政府信息的内容描述,申请公开的政府信息的形式要求。申请公开政府信息可以采用书面或口头方式,也可以采用数据电文的方式。

隐权信息公开中如何保护隐私

1、完善实体立法明确个人隐私权保护的范围

在世界范围的人权保障法律体系中,隐私权通过立法被普遍确认。尤其是美国、德国、日本、加拿大等国家均制定了关于保护隐私权的法律,与我国法律形成了鲜明的对比。虽然《条例》的出台使我国的政府信息公开制度有了行政法规层面的立法支撑,然而,其中对公民隐私权保护的规定还过于原则化,并且以行政法规的形式来规定,法律位阶低,另外我国到目前还没有《政府信息公开法》、《隐私权保护法》等法律与之相配套,所以使得有关隐私权保护的效果受到限制。法律体系的不完善是造成问题的主要原因,所以我国应加大立法力度,完善相关立法。

第一,在《宪法》中对公民的隐私权保护予以明确的规定:“中华人民共和国公民的个人隐私不受侵犯。禁止用任何方式非法宣扬、披露、公开公民的隐私”。有了根本大法对隐私权加以保护,势必引起国家机关及公民对个人隐私权的重视,促使其自觉地尊重他人隐私,并维护个人隐私,同时,也为其他部门法的隐私权立法提供了宪法依据。

第二,提高立法层次,制定一部有中国特色的《政府信息公开法》[20]。确立以公开为原则,不公开为例外的原则,明确界定政府信息公开的范围。首先规定国家的政府信息应该予以公开,然后再采取排除式的规定,将个政府信息公开中的个人隐私权保护研究16 人隐私作为例外事项免予公开,切实保障公民的个人隐私保密权、知情权、利用权更正权以及救济权得以实现。

第三,针对我国隐私权方面的具体情况,可以借鉴美国的做法制定一部《隐私权保护法》,加强对隐私权的保护力度。目前侵犯公民个人隐私权但又因相关法律的保护不利而使个人合法权益受到侵害的纠纷日益增多。而我国目前关于隐私权保护的范围却不明确,相关法律、法规又零散而缺乏系统,因而需要制定专门的《隐私权保护法》,确立以不公开为原则,公开为例外的原则,对个人隐私信息的搜集、保管、处理、利用和公开以及隐私权的概念、特、范围、内容、侵权构成要件以及侵权责任等作出具体、详细的规定。

需要指出的是,实践中必须明确界定《政府信息公开法》的《隐私权保护法》的关系,使之相互衔接和配套,以构筑我国政府信息公开与公民个人隐私权保护的基本法律框架。

2、完善政府信息公开中个人隐私权保护的行政程序

程序正义是实现实体正义的前提。完备的政府信息公开程序无论对于保障公众知情权还是隐私权都是必要的。笔者认为,对于信息公开中的个人隐私权保护,主要从以下两个方面加强程序性规范:

(1)完善事前通知程序

所谓“事前”,指行政机关在公开信息前;而“通知”,指行政机关对权利人所为的通知。因此“事前通知程序”即是指,行政机关在作出公开决定前,如果拟公开的政府信息涉及了个人隐私,行政机关倾向公开该信政府信息公开中的个人隐私权保护研究17 息,行政机关依法通知权利人,使其知晓并提出意见所应遵循的方式、步骤等。

事前通知程序是权利人提出异议,阻止政府机关公开与其权益有关信息关键制度,在保护公民隐私权的过程中扮演极其重要角色。若行政机关在公开涉及个人隐私的政府信息前未通知权利人,则权利人完全没有表示异议的可能性,仅有事后救济一途。但是,信息一旦公开,公民的隐私权即已受侵害,再多事后救济方法与手段也无法回复至未公开的状态。所以,事前通知程序的设计及运作与个人隐私权保护制度能否发挥实际效用息息相关。英美法系国家都比较重视行政程序中的通知程序,都将告知作为对法律程序的最低要求之一。

在我国,关于行政机关的事前告知制度,在很多法律、法规当中都有所体现,同样,在《条例》中也有相应体现,但仍存在一些制度上的缺陷和漏洞。具体而言,《条例》的行政机关的事前告知制度应当从以下几个方面加以完善。

首先,《条例》中规定了事前通知书的要式文本内容,但是仅包括决定公开的政府信息内容和理由,而忽视了对权利人的权利救济途径的规定。因此,《条例》中应当在决定公开的政府信息内容和理由之后加上关于救济途径以及预定公开日期的字样,以使得该要式文本更为完。

其次,《条例》中的事前告知制度很有局限性,它仅仅适用于因申请公开的情形,因为《条例》的第23条是针对依申请公开的规定,而《条例》中规定的依职权公开的情形则没有这样的事前告知制度,仅仅在第14条中规定了经权利人同意公开的,可以予以公开。在这种情况下,权利人同意应当是以行政机关的告知为前提的,所以可以推定为此条的规定中含有事前告知的内容,但是后半段中“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开”中并没有提到政府的事前告知的内容。这就使得权利人无从知晓自己的权利即将受到侵害,从而使权利人的事前救济成为不可能。因此,《条例》应当规定普遍适用于依职权和依申请情形下的事前告知制度,以有利于权利人的事前救济和事后救济。

(2)构建个人隐私保护听证制度

虽然涉及公民隐私的政府信息在公开前有征询公民的意见,但隐私权人的意见能否对行政机关的最终决定产生实质作用却无法得到保证,对公共利益是否造成影响的最终决定权显然是在行政机关的手里。所以我们应该让隐私权人能够充分参与利益衡量过程,使最终的行政决定能最大限度地为权利人所接受。所以笔者认为有必要在程序中构建个人隐私听证制度[23]。

听证是行政法正当程序原则的集中体现,主要表现为代表个人利益的隐私权人和代表公共利益的行政机关双方之间进行的信息沟通和交流。一方面,为其中的当事人及利害关系人提供一个法定的陈述意见和申辩质证的机会,既保证了其平等参与信息公开的程序权利,又保护了其实体权利,有效地减少了行政机关没有充分收集意见,就轻率地作出信息公开决定,侵害公民合法权益的情形;另一方面,通过听证程序听取利害关系人的意见,便于行政机关正确认定信息的性质,为行政机关作出正确的信息公开决定提供了基础。

所以,要使得隐私权人的异议意见能够真正起到影响,涉及公共利益的隐私信息公开决定做出之前,应由行政机关组织听证,使各方主体可以充分发表自己的观点。但整个听证程序不得涉及个人隐私的实质内容,且个人隐私听证会不应该公开举行,也不允许政府信息申请人参加,这是因为若在听证过程中允许申请人和其他社会公众的参与,则可能导致该信息在公开前就已经被申请人和其他无关的社会公众所知晓,给权利人造成无法弥补的损害,听证制度也失去了它原有的意义。

3、构建政府信息公开中个人隐私权的救济制度

要从根本上完善政府信息公开的救济制度,就必须从优化立法内容入手,使政府信息公开救济的实体内容明确化。要做到这一点,可以在现行法律框架内,以《行政复议法》、《行政诉讼法》为基础,将《条例》中的政府信息公开救济制度的有关规定采用司法解释、实施细则等各种简易有效的形式在现行法律体制下单独予以澄清,尽量从立法上消除笼统、抽象的规定,以增强法律规定的可操作性。鉴于政府信息公开争议的特殊性,对政府信息公开中的隐私权的法律救济制度的完善需要从以下几个方面进行:

(1)建立保密审查制度

为了避免上文阐述的行政复议、诉讼过程中出现泄漏当事人个人隐私的情形,我国应当在政府信息公开行政复议和行政诉讼中确立保密审查制度。保密审查制度也被称为不公开审查,它是指在行政复议或者行政诉讼的过程中,由复议机关或者法官独自判断有争议的案件,而不向当事人公开文书的一种审议制度。该项制度不同于不公开审理制度,两者的本质区别是不公开的范围,不公开审理的范围是对外界公众的不公开,但保密审查的范围是对当事人本身也不公开。而秘密审查则是对国家秘密、商业秘密、个人隐私的更进一步保护。因为秘密审查制度可以进一步防止对方当事人得知相关的个人隐私。在很多国家,这项制度都有所确立。如日本的《资讯公开法》中,为确认所公开之资讯是否有抵触不得公开之限制,就行政不服声明事件采用不公开审查,又如美国的政府信息公开行政诉讼中,法官拥有权力决定被要求公开的政府信息不让原告查阅而仅由法官审查。

《条例》作为国务院颁布的行政法规,没有也不可能对法院的审理方式做出特别规定,这就需要最高人民法院通过司法解释的方式,明确规定涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的政府信息公开行政复议或行政诉讼,采取保密审查制度,保证如果审查的信息涉及个人隐私等合法权益,均应使信息在公开之前不为申请人及其他无关的社会公众所知悉。当然,这一审理方式的引入将对我国法官的专业素质和职业道德提出更高的要求。

(2)建立诉讼停止执行原则

为了更好地在政府信息公开中保护公民隐私权,深入体现行政救济的立法精神,在政府信息公开领域构建暂时性权利保护制度,已经势在必行。暂时性权利保护制度是行政救济程序中具有相对独立性的制度,在保护行政相对人及第三人的合法权益方面有着特殊的贡献:它使得有资格的主体有权及时申请司法保护,延缓行政行为效力的发生,至少在时间上阻止执政府信息公开中的个人隐私权保护研究21 行的进行,将行政行为所确定的权利义务状态暂时“冻结”,以防止无法补救的损失。正是由于暂时性权利保护制度所具有的这一特性,决定了其在政府信息公开领域不可比拟的重要性。

这种制度主要有三种模式:

(1)停止执行,即只要权利人在政府信息公开决定所附生效时间内提起救济,该决定就被停止执行。加拿大采取的就是这种模式。

(2)不停止执行原则的例外,即一般情形下不停止执行,在符合法定情形下可以停止执行,实践中是否符合法定情况需要有关机关的审查。日本即采取这种模式。

(3)预先禁止公开令,在美国,第三人向法院提起反公开诉讼后,可以请求法院在判决前发布预先禁止信息公开的命令,同时可以请求确认判决,请求法院确认行政机关掌握的某一文件具有不能公开的地位。

在暂时权利保护制度的三种模式中,不停止执行的例外和预先禁止公开令需要权利人的申请和有关机关的审查才能实施,而有关机关进行审查时需要通过自由裁量进行大量繁琐而复杂的法律解释工作,不得不面临诸多障碍,而停止执行最为直接和简便。笔者认为,既然权利人申请行政复议或者提起反公开诉讼,就是希望阻止涉及其合法权益的信息公开,鉴于信息“一旦公开即难以回复”的特性,采用停止执行的原则最能体现对权利人的倾斜保护,最有利于保障公民隐私权,也最为简洁和实用。我国在政府信息公开制度中,可以特别规定隐私权利人申请行政复议或提起在行政诉讼即暂停公开的原则,以便更及时、有效地保护公民的合法权益。

尤其在我国的部分中提到政府信息公开中不得泄露个人隐私的相关触及范围和对此个人可以申请的保护措施等内容,进一步加强了我国对隐私权的注重和保护,同时提高人民的警醒意识和增强人民的法律常识。

延伸阅读:

政府信息公开申请书该怎么写?

政府信息公开条例司法解释

侵犯隐私权的赔偿责任是怎样的

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